ВС про принцип "належного урядування" у спорах про анулювання ліцензій

ТОВ «А» звернулося до суду з позовом до Головного управління Державної податкової служби у Черкаській області, в якому просило скасувати розпорядження про анулювання ліцензій.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 10 січня 2022 року у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що ліцензії на право здійснення роздрібної торгівлі пальним №  23010314201900208, №  23010314201900210, №  23060314201900211, №  23090314201900209 видані позивачу за відсутності відповідних актів вводу в експлуатацію об`єкта, актів готовності об`єкта до експлуатації, сертифікатів про прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів або інших документів, що підтверджують прийняття певних об`єктів в експлуатацію, у зв`язку з чим спірні розпорядження прийняті правомірно.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 2 листопада 2022 року апеляційну скаргу ТОВ «А» задоволено, рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 10 січня 2022 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким позов задоволено.

Верховний Суд:

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що у спірних розпорядженнях від 30 липня 2021 року № 792-рл та від 23 вересня 2021 року № 1084-рл про анулювання ліцензій ТОВ «А» ГУ ДПС у Черкаській області як на підставу прийняття рішення про анулювання ліцензій посилається на абзаци 9 та 10 частини п`ятдесятої статті 15 Закону № 481/95-ВР, зазначаючи про те, що позивачем для отримання ліцензій не було подано акт вводу в експлуатацію об`єкта або акт готовності об`єкта до експлуатації, або сертифікат про прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, або інші документи, що підтверджують прийняття об`єктів в експлуатацію відповідно до законодавства.

Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що ГУ ДПС у Черкаській області видало позивачу ліцензії: № 23010314201900208 терміном дії з 11 липня 2019 року до 11 липня 2024 року за адресою місця торгівлі: 18027, Черкаська область, м. Черкаси, вул. Сурікова, буд. 14/а; № 23010314201900210 терміном дії з 11 липня 2019 року до 11 липня 2024 року за адресою місця торгівлі: 18008, Черкаська область, м. Черкаси, вул. Десантників, буд. 4, АГЗП; № 23060314201900211 терміном дії з 11 липня 2019 року до 11 липня 2024 року за адресою місця торгівлі: 19000, Черкаська область, м. Канів, вул. Енергетиків, буд. 60, АГЗП; № 23090314201900209 терміном дії з 11 липня 2019 року до 11 липня 2024 року за адресою місця торгівлі: Черкаська область, Городищенський район, м. Городище, вулиця Далекосхідна, будинок 15.

Судами попередніх інстанцій також було встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що до заяв щодо отримання ліцензії на право роздрібної торгівлі пальним ТОВ «А» було додано, зокрема: договір оренди майна № 15/10/16 від 15 жовтня 2016 року, дозволи Управління Держпраці у Черкаській області від 23 вересня 2016 року № 329.16.71 та від 11 квітня 2019 року № 129.19.71 на експлуатацію устаткування підвищеної небезпеки, дозволи Управління Держпраці у Черкаській області від 23 вересня 2016 року № 328.16.71 та від 11 квітня 2019 року №130.19.71 на виконання робіт підвищеної небезпеки: газонебезпечні роботи та роботи у вибухопожежнонебезпечних зонах, а також заповнення, злив цистерн та інших ємностей із зрідженим вибухонебезпечним газом (пропан-бутан).

Колегія суддів зазначає, що питання достатності документів для здобуття права на реалізацію пального підлягає досліджено самим же відповідачем на стадії розгляду заяви особи про надання ліцензії.

Натомість, у випадку анулювання ліцензії відповідач має керуватись положеннями частини сорок сьомої статті 15 Закону №481/95-ВР, якою передбачено вичерпний перелік підстав для таких дій податкового органу, зокрема,  отримання від уповноважених органів інформації, що документи, копії яких подані разом із заявою про отримання ліцензії, не видавалися/не погоджувалися такими органами; встановлення факту подання недостовірних даних у документах, поданих разом із заявою на отримання ліцензії.

Аналіз цієї норми свідчить про те, що вона містить конкретні умови щодо її застосування, зокрема, наявність інформації від уповноважених органів щодо непогодження/не видання документів - копії яких подані разом із заявою на отримання ліцензії. Тобто інформація органу має стосуватись конкретно визначених документів та такі документи мають подаватись особою при отриманні ліцензії.

Те саме стосується й підстави для анулювання ліцензії у разі встановлення факту подання недостовірних даних у документах, оскільки такі документи мають бути саме подані особою для отримання ліцензії.

Тобто, відповідальність суб`єкта у вигляді анулювання ліцензії може мати місце тоді, коли контролюючим органом достовірно встановлено, що конкретний документ, наявний серед інших документів, які подавались разом з заявою для отримання ліцензії, насправді не видавався відповідним органом, відтак є підробленим (сфальшованим), або містить недостовірну інформацію. Тоді ж, коли суб`єкт взагалі не подавав певний документ, вказані норми, як підстави для анулювання ліцензії, застосовані бути не можуть.

Аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 1 листопада 2022 року у справі № 560/377/20.

З урахуванням наведеного вказаний лист УДАБІ у Черкаській області № 1023-7-1.14/370 від 18 серпня 2021 року, згідно з яким повідомлено про відсутність інформації щодо видачі/реєстрації документів дозвільного та декларативного характеру на початок виконання підготовчих та будівельних робіт і документів, які засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не міг бути застосований як підстава для анулювання позивачу ліцензій.

У розрізі наведеного колегія суддів вважає за необхідне зауважити, що Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) (див. рішення у справах «Рисовський проти України», заява № 29979/04, пункт 70; «Moskal v. Poland», заява № 10373/05, пункт 73; «Pincova and Pine v. the Czech Republic», заява № 36548/97, пункт 58) підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.

Принцип «належного урядування» не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу.

Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

Такий підхід узгоджується з правовий висновком Верховного Суду, викладеним у постановах від 21 вересня 2021 року у справі № 420/4649/19, від 26 жовтня 2021 року у справі № 160/5982/19, від 17 листопада 2021 року у справі № 160/11647/19 та від 18 травня 2022 року у справі № 280/988/19.

Окремі аспекти принципу належного врядування також були зазначені ЄСПЛ у справах «Arzamazova v. The Republic of Moldova» (заява № 38639, пункт 52), «Gashi v. Croatia» (заява № 32457/05, пункт 40), «Графов проти України» (заява № 4809/10), «Сakareviс v. Croatia» (заява №  48921/13), з аналізу яких можна дійти висновку, що у рішеннях ЄСПЛ сформувалась стала практика щодо розуміння  принципу належного урядування,  до змісту якого можна включити п`ять головних складових елементів: 1) покладення на суб`єктів владних повноважень зобов`язання запроваджувати внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок; 2) якщо діяльність суб`єкта владних повноважень впливає на основоположні права людини, такі суб`єкти повинні діяти вчасно, в належний і якомога послідовніший спосіб; 3) ризик будь-якої помилки суб`єкта владних повноважень повинен покладатися на такого суб`єкта, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються; 4) застосування  принципу належного урядування,  як правило, не повинно перешкоджати суб`єкту владних повноважень виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість; 5) потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій суб`єкта владних повноважень.

У постанові Верховного Суду від 28 лютого 2020 року у справі № П/811/1015/16 наголошено, що  принцип належного урядування  має надзвичайно важливе значення для забезпечення правовладдя в Україні. Неухильне дотримання основних складових  принципу належного урядування  забезпечує прийняття суб`єктами владних повноважень легітимних, справедливих та досконалих рішень. Крім того,  принцип належного урядування  підкреслює те, що між людиною та державою повинні бути вибудовані саме публічно-сервісні відносини, у яких інституції та процеси служать всім членам суспільства.

Колегія суддів у цій справі також враховує, що відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, викладеної в Рішенні від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004 року, верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема в закони, які за змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. При цьому справедливість - одна з основних засад права, є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права.

Отже, ця юридична позиція Конституційного Суду України поширюється і на необхідність врегулювання органами публічної влади «правової процедури», яка визначає критерії справедливого ставлення органів публічної влади до особи.

Як зазначено в Рішенні Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року № 5-р/2019, Конституція України містить низку фундаментальних положень щодо здійснення державної влади, передбачених статтями 3, 5, 6, 8, 19 Основного Закону. Названі конституційні приписи перебувають у взаємозв`язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов`язують наділених державною владою суб`єктів діяти виключно відповідно до усталених Конституцією України цілей їх утворення.

Тому, коли йдеться про реалізацію компетенції у межах дискреції суб`єктом владних повноважень, такі суб`єкти зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Відтак, видавши позивачу зазначені вище ліцензії на право роздрібної торгівлі пальним на підставі доданих до заяви ТОВ «А» документів та визнавши їх достатніми для її отримання, ГУ ДПС у Черкаській області у подальшому не вправі посилатися на їх неповноту як підставу для анулювання раніше виданої ліцензії. При цьому, як було встановлено раніше, фактів отримання від уповноважених органів інформації, що документи, копії яких подані разом із заявою на отримання ліцензії, не видавалися/не погоджувалися такими органами, чи фактів подання заявником недостовірних даних у документах, поданих разом із заявою на отримання ліцензії, матеріали справи не містять.

Аналогічний правовий висновок у подібних правовідносинах викладено у постанові Верховного Суду від 1 листопада 2022 року у справі № 560/377/20.

Таким чином колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог у зв`язку з їх обґрунтованістю.

Постанова Верховного Суду у складі колегії суддів касаційного адміністративного суду від 31 листопада 2023 року по справі № 580/7822/21, https://reyestr.court.gov.ua/Review/115212340